改革開放以來，在國家能源發展戰略和各階段規劃目標的指引下，我國能源領域攻堅克難、開拓進取，實現由弱變強，從供給短缺到總體寬松的巨大轉變，從能源工業基礎薄弱發展為能源生產大國。制定科學的國家能源戰略并落地實施，已成為保障國家利益和經濟發展的重要手段。本文將回顧改革開放以來能源工業發展和規劃編制及執行歷程，為即將開始的“十四五”提供決策參考。

一、我國能源規劃體系概述

（一）我國能源發展改革總體情況

改革開放以來，我國經濟持續快速發展，人民生活水平日益提高，能源需求也隨之不斷增長。我國形成了煤、油、氣、可再生能源多輪驅動的能源生產體系，已成為世界上第一大能源生產國和消費國。

改革開放以來，我國能源發展實現歷史巨變。1978年，能源生產總量僅為6.3億噸標準煤，2019年則達到39.7億噸標準煤，比1978年增長5.3倍。各品類能源供應在持續擴大，2019年我國原煤產量38.5億噸，原油產量1.91億噸，天然氣產量1761.7億立方米，發電量75034.3億千瓦時，能源發展有力保障我國經濟向高質量發展轉型。我國能源消費整體呈現穩定增長態勢，2019年能源消費總量48.6億噸標準煤，比1978年增長7.5倍。在各項能源轉型政策措施的大力推動下，用能條件和水平不斷提高。

我國能源供需結構持續優化。隨著能源工業發展，我國能源結構由以原煤為主加速向多元化、清潔化轉變，發展動力由傳統能源加速向新能源轉變。改革開放以來，原煤占能源生產總量的比重始終保持第一，基本維持在70%~80%之間。最近幾年呈下降趨勢，2019年原煤占比下降至68.8%。原油占比在波動中持續下降，由1978年的23.7%下降到2019年的6.9%。天然氣、一次電力及其他清潔能源占比持續提高，天然氣由1978年的2.9%提高到2019年的5.9%，一次電力及其他清潔能源由1978年的6%提高到2019年的24.3%。

我國節能環保規劃路徑逐步清晰。能源工業發展中，節能提效逐漸提上重要位置。近年來，能源行業大力加強節能技術攻關，努力提高能效水平，節能降耗工作不斷推進，單位GDP能耗持續下降，2016~2019年，全國單位GDP能耗累計降低13.2%，累計節能約6.5億噸標準煤。我國應對氣候變化和推動低碳發展取得顯著成效，2019年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年和2005年分別下降約18.2%和48.1%，已超過對外承諾的2020年比2005年下降40%~45%的目標。

（數據來源：國家統計局）

圖1 改革開放以來我國能源發展情況

（二）我國形成多層次能源戰略規劃體系

能源戰略規劃為特定階段能源發展的總體思路，是籌劃和指導我國能源可持續發展、保障能源安全的總體方略，是國家戰略體系的重要組成部分。能源戰略規劃對能源發展進行總體謀劃和設計，制訂能源發展的方針、原則、目標及重大措施，為國民經濟發展整體目標服務。

國家級層面上，我國能源發展主體思路框架主要由國民經濟和社會發展五年規劃（計劃）中的能源部分、能源中長期專項規劃及細分品種中長期規劃、能源五年專項規劃及細分品種的五年專項規劃等構成。省級能源發展則有更為具體的地方能源發展規劃。

國民經濟和社會發展五年規劃綱要中的能源部分，主要闡明國家能源戰略方向，包括五年間的能源發展總目標以及重大建設項目等，為能源專項規劃的制定提供了重要遵循。能源中長期專項規劃一般規劃較為長期的能源發展方向，可再生能源、核電等中長期專項規劃是細分領域更為長期的發展戰略，設定行業健康發展的遠景目標。能源五年規劃根據國民經濟與社會發展五年規劃綱要制定，是對未來五年內能源發展的規模與重點項目進行設計。能源五年規劃及其細分領域五年規劃同一時間段基本目標一致。

圖2 國家級能源戰略規劃體系

二、我國能源戰略規劃歷程回顧

改革開放以來，我國能源發展戰略和各階段規劃目標圍繞社會經濟目標制定，對能源領域的引導作用愈加突出。能源規劃在不同經濟發展階段各有側重，從提升能源供應總量、滿足經濟發展需求，到提高能源效率、注重培育節能機制，再到優化能源結構、強調節約，能源規劃引導能源工業不斷壯大而優化。經過長期努力特別是黨的十八大以來，在新發展理念和能源安全新戰略的指引下，能源轉型變革步伐明顯加快，清潔低碳、安全高效的現代能源體系加快構建，能源發展站上新起點。

（一）重點平衡能源供需，能源供應能力大幅提升（改革開放初—“七五”）

黨的十一屆三中全會（1978年）以后，和平與發展成為時代主題。1982年，黨的十二大把發展能源工業確定為社會主義經濟建設的戰略重點，能源的開發和建設受到高度重視。改革開放至“七五”期間，我國能源戰略重點在于保障供需，能源基建被列入投資重點，在山西、內蒙古、新疆等地建設大型能源生產基地。

表1 “六五”“七五”主要規劃目標及完成情況

為達到能源增產目標，我國鼓勵地方、部門和企業集資辦電，對國家安排的電力基本建設，實行部門投資包干辦法，加快統配煤礦的建設，同時促進地方礦、鄉鎮礦的改造和提高。對統配煤礦實行投入產出總承包，把煤礦建設重點放到現有礦井技術改造和改擴建上。鼓勵地方、部門集資辦煤礦。繼續實行原油產量遞增包干，搞好老油田的完善配套和改建擴建，加強天然氣的勘探和開發，逐步改變油氣發展不平衡的狀況。

此階段，節能均有提到。“六五”計劃中提出，五年內，全國節約和少用能源要求達到7000~9000萬噸標準煤，五年內安排節能措施項目1303個，其中投資1000萬元以上的重大技術改造項目195個。“七五”計劃提出，進一步推動節能的技術改造，五年內，建設一批骨干節能項目以及技術先進、節能效果和經濟效益好、有普遍推廣意義的示范項目。

“七五”期間，我國推進了各方面改革，形成了逐步推進的對外開放格局。能源的生產能力和運輸能力都有不同程度增長，技術水平有所提高。這為九十年代我國經濟和社會的發展奠定了比較堅實的基礎。

（二）從關注能源總量轉向注重效益增長（“八五”—“九五”）

黨的十三屆四中全會（1989年）后，我國各項工作取得新進展，與此同時，經濟循環不暢、結構不合理、經濟效益差等問題有待破解，能源安全、能源環境與效率、清潔可再生能源問題初現端倪。“八五”至“九五”期間，能源戰略規劃注重能源環境與效率，堅持節約與開發并舉，促進優化能源結構和清潔可再生能源發展。

1.堅持開發與節約并重，把節約放在突出位置

“八五”時期我國改革開放和現代化建設進入新的階段。“八五”期間國民生產總值年均增長12%，是增長速度最快、波動最小的五年，各方面都取得了很大成就。一些主要產品產量穩步增長超出規劃目標，煤炭總量居世界第一位，發電量居世界第三位。

“八五”至“九五”期間，我國能源戰略規劃轉向能源環境與效率、清潔可再生能源發展及相應的法律法規制定。“八五”規劃綱要把十年規劃遠景和五年中期安排結合起來，從實現20世紀末戰略目標的要求出發制定“八五”計劃。“八五”計劃中首次提出，堅持開發與節約并重的方針，把節約放在突出位置。提出五年內，全國共節約和少用能源1億噸標準煤。相比于對能源產供的大力支持，能源節約的規劃剛剛開始。

表2 “八五”“九五”主要規劃目標及完成情況

2.提高能源生產效率，調整能源供需結構

“九五”時期，我國改革開放和社會主義現代化建設繼往開來。“九五”計劃綱要把2010年遠景目標和五年中期規劃相結合，重點放在“九五”計劃，同時著眼于下世紀前10年的發展，提出遠景目標。“九五”計劃提出，堅持節約與開發并舉，把節約放在首位，大力調整能源生產和消費結構。電力方面提出，堅持開發與節約并重，依靠技術進步，提高電能利用效率。

節能提效被提到更加重要位置。“九五”計劃提出，要推廣先進技術，提高能源生產效率；堅持能源開發與環境治理同步進行，繼續理順能源產品價格。決定實施可持續戰略，創造條件實施污染物排放總量控制。同時提出，加強節能立法和執法監督，制定節能標準和規范，強制淘汰高耗低效產品，大力推廣高效節能產品。《環境保護法》（1989）、《節約能源法》（1998）等一批與能源相關的法律法規相繼頒布實施。

“九五”期間，我國成功實現經濟“軟著陸”后，果斷實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，抑制了通貨緊縮趨勢，國民經濟和社會發展取得巨大成就，經濟運行質量與效益提高。“九五”時期我國能源供需矛盾相對緩和，能源瓶頸對國民經濟的約束作用基本解除，煤炭甚至出現了供大于求。相對而言，能源結構性矛盾上升為主要矛盾，石油供不應求的問題最為突出，行業內部發展存在不平衡，結構失調情況。

審核：齊正平

編輯：李丹丹